Wim Reij Archief 17: Milieu in de waagschaal: de lange termijn laten winnen

Op 14 december 1984 houdt directeur-generaal Milieuhygiëne Wim Reij als privé persoon een voordracht voor de Rotary-club ’s-Gravenhage in het kader van een cyclus over “wikken en wegen”. Het is een omgeving waar hij zich thuis voelt en waar hij op een vrijmoedige manier spreekt.

Milieu in de waagschaal

‘Voorzitter, gasten en andere vrienden,
We besluiten heel wat af in Nederland, al is het volgens sommigen nog lang niet genoeg. Zo zei van Lede (Kees van Lede is de nieuwe voorzitter van het Verbond Nederlandse Ondernemingen -VNO – geworden) bij van Veen’s afscheid, dat we ons maar weer eens flink op de groei moeten concentreren. Groeien in de betekenis, die hij eraan hechtte, kan slechts als we heel wat investeringsbeslissingen nemen. Vandaag wil ik me beperken tot beslissingen die op langere termijn en voor ons allen van belang kunnen zijn. Bij het nemen van dergelijke besluiten komen een aantal merkwaardige eigenschappen van de menselijke geest in het vizier. In het voetspoor van professor (Karl) Nieblink, een scheikundige en oud-Shell medewerker, merk ik op dat mensen veel te veel vertrouwen plegen te hebben in hun eigen schattingen. Het waarschijnlijke wordt overdreven, het onwaarschijnlijke onderschat, tenminste als het gaat om een niet bedreigende situatie. Dit is vermoedelijk omgekeerd in gevallen waar de mens meent geen controle te hebben of die hij als bedreigend ervaart, zoals bij kernreactoren of bodemverontreiniging. Een andere handicap van mensen is de illusie die zij bezitten om strikt gesproken oncontroleerbare gebeurtenissen of toevalligheden te kunnen controleren. Het menselijke informatiesysteem is kwetsbaar door selectieve perceptie, de onmogelijkheid om veel tegelijk op te nemen, vervorming, e.d.
Men zou hopen dat zulke mogelijkheden voorkómen kunnen worden door in groepen te werken. Grote, verstrekkende beslissingen vereisen immers inspanning van velen. Helaas ligt een aantal valkuilen op de weg van groepen, zoals zelf-censuur binnen de groep, het belachelijk maken van andere meningen, de illusie van unanimiteit met betrekking tot meerderheidsoordelen en directe druk tegen sterke tegenargumenten die de groepsidentiteit aantasten.

Korte termijn wint het van lange termijn

Een bijzondere moeilijkheid bij beslissingen, die hun invloed tot in de verre toekomst uitoefenen, is de onbekendheid met die toekomst. Door de snelle groei van de techniek is vaak een gevoel ontstaan, dat er in de toekomst voor elke moeilijkheid een technische oplossing zal worden gevonden. Omdat we met de korte termijn gevolgen direct, duidelijk en zelf geconfronteerd worden, spreken deze het meeste aan en zijn we geneigd om de lange termijn op de achtergrond te dringen met behulp van de mechanismen die ik zojuist heb genoemd. In het bekende rapport van de Club van Rome “Limits to growth” van 1972 is op een van de eerste bladzijden een grafiek opgenomen waarmee wordt geïllustreerd dat het aantal mensen dat aandacht heeft voor een verschijnsel sterk afneemt naarmate het verschijnsel verder weg ligt. “The majority of the world’s people are concerned with matters that affect only family or friends over a short period of time”. In het milieuveld wordt dat dan ook bijna dagelijks geconstateerd. Ik geeft drie voorbeelden, de zure regen, de bodembescherming en het mestoverschot.
In 1972 is de zure regen op de Stockholm conferentie al overtuigend genoemd. Nu het aandeel van de aangetaste bossen in één jaar tijd van 34% naar 50% is gestegen, komt de Bundestag in Duitsland van vakantie terug om over de ontzwaveling van rookgassen van centrales te spreken!
In 1971 publiceerde de toenmalige Staatssecretaris voor Sociale Zaken en Volksgezondheid, Dr. Kruisinga, een voorontwerp van wet op de bodemverontreiniging. Pas na de ramp in Lekkerkerk kon in 1980 een wetsontwerp worden ingediend.
In 1974 werd door de minister van Landbouw in een nota aan de Tweede Kamer al geconstateerd dat concentratie van intensieve veehouderij in een beperkt gedeelte van het land dient te worden vermeden. In 1984 werd pas een interim-wet beperking varkens- en pluimveehouderij ingediend toen bleek dat er jaarlijks in Nederland een mestoverschot van ruim 30 miljoen ton was. En zo zijn er nog vele andere voorbeelden.
Bij een besluit waarbij het milieu in het geding is, speelt ook vaak de moeilijkheid dat de gevolgen niet alleen later, maar ook elders optreden, stroomafwaarts bijvoorbeeld in de Rijn of de Waddenzee. Of, we bestrijden insecten op onze akker maar na een tijdje gaat het roofvogelbestand in een hele streek eraan’.

Herijking zure regen beleid

Achteraf gezien blijken problemen ook wel eens anders in elkaar te zitten dan eerst wordt gedacht. Een voorbeeld daarvan is de zure regen die juist in de periode dat Pieter Winsemius minister is een topprioriteit van het beleid vormt en waarvoor een ongebruikelijke mediacampagne wordt opgezet, getiteld STOP ZURE REGEN.

zure regen campagne

In een analyse van 2010 heeft het planbureau voor de Leefomgeving op een rij gezet wat nu waar is gebleken van de veronderstellingen die dertig jaar eerder golden. De Nederlandse bodem bleek minder kwetsbaar voor verzuring dan de Duitse waar de dramatische bossterfte als eerste werd geconstateerd. Ook bleek de stikstofbelasting naast een licht verzurend ook een bemestend effect te hebben wat tot sterkere bomengroei leidt. Een belangrijke boosdoener, zwaveldiode in de lucht, was in 1984 al flink op zijn retour. Rond het jaar 2000 was het omvangrijke onderzoek naar de verzuring van de bodem daarom alweer afgebouwd en stierf het onderwerp een stille dood. De bossen in Nederland staan nog overeind.

De overheid is ook maar een mens

‘Ik kom nu op een terrein dat ik niet meer als leek betreed en u zult me dus steeds kritischer moeten gaan beluisteren. Deskundigen moet je immers in de gaten houden, ze zijn vaak niet objectief. In het gehele Westen werd men in de jaren zeventig geconfronteerd met de nare gevolgen van beslissingen uit het verleden. Dier- en plantensoorten verdwenen, bouw- en andere kunstwerken werden aangetast, mensen werden ernstig gehinderd. Hoe zou je dit moeten herstellen? Of nog beter, hoe zou je dit in de toekomst moeten voorkomen? In veel landen bond men allerlei activiteiten aan overheidstoestemmingen, in de hoop dat de overheid wat minder geplaagd zou worden door kortzichtigheid. Voor alles een vergunning en klaar is kees. Helaas, ook de overheid is maar een mens, vaak een politicus met stemvolk of een ambtenaar met te kort aan kennis. Men zocht naar nieuwe instrumenten om het wikken en wegen te verbeteren zonder al te veel te vervallen in besluiteloosheid of traagheid en zonder het milieu in de waagschaal te stellen. In de VS werd op dit terrein pionierswerk verricht en wel op twee velden: het Environmental Impact Statement en de Toxic Substances Act. In beide gevallen tracht men er voor te zorgen – voordat een beslissing is gevallen – dat goede, betrouwbare informatie over de gevolgen voor het milieu van de voorgenome of alternatieve beslissingen voorhanden zijn’.

Milieueffecterapportage en toelating nieuwe chemische stoffen

‘In Nederland is het Environmental Impact Statement al tien jaar geleden vertaald in het milieueffectrapport (m.e.r.). Na een aantal proefnemingen, die alle op vrijwillige basis plaatsvonden, ligt er sinds 1981 een wetsontwerp bij de Tweede Kamer. Op grond van een dergelijke wet wordt voorgeschreven wanneer zo’n rapport in elk geval moet worden uitgebracht en hoe en in welke fase van de voorbereiding dat moet gebeuren. De beslissing zelf houdt meestal een afweging van alle belangen in. Bij deze afweging zal de invloed op het milieu, zoals dit omschreven is in het m.e.r., een rol spelen. De beslissingsprocedure is afhankelijk van wet of gewoonte en het is niet de bedoeling dat deze door de m.e.r.-procedure in tijd wordt verlengd.
Bij het toelaten van nieuwe chemische stoffen is in het kader van de Europese Gemeenschap een procedure vastgesteld, die lijkt op een ander voorbeeld uit de VS. De fabrikant moet vóór de introductie een rapport overleggen waarin de risico’s voor de gezondheid van mens en milieu nauwkeurig worden omschreven. In elk van de landen van de Gemeenschap wordt een bureau opgericht dat deze rapporten kan toetsen’.
Na dertig jaar is in 2014 de milieueffectrapportage uitgegroeid tot een belangrijke praktijk (www.commissiemer.nl). Jaarlijks worden 150-200 m.e.r.’s door een onafhankelijke commissie gemaakt voor de grotere projecten en initiatieven in ons land.
‘Hoe kunnen we met deze studies een verbetering bereiken van de bestaande situatie, waarbij toch ook al vergunningstelsels en dergelijke bestaan? Op de eerste plaats neemt de overheid veel belangrijke beslissingen zonder dat daar vergunningen voor bestaan. Denk maar aan bruggen en dijken, aan slufters en polders. Maar ook in de andere gevallen geeft de nieuwe m.e.r.-procedure een grote verbetering omdat van de initiatiefnemer zelf wordt gevraagd om over de verwachte gevolgen van zijn initiatief rekenschap af te leggen. Hij moet daarbij ook reële alternatieven de revue laten passeren. Ook het vooroverleg om de richtlijnen tot stand te brengen is van veel belang want vaak lijden nieuwe initiatieven aan grote vaagheid. Tenslotte schrijft de m.e.r.-wet een evaluatie achteraf voor. Alleen door deze evaluatie kun je ervaring opdoen, die nodig is om de fouten in de besluitvorming, die ik eerder noemde zoals te veel vertrouwen in eigen schattingen, te vermijden.
Zullen door al dat denken en studeren alle fouten kunnen worden voorkomen? Ik vrees van niet, wikken en wegen geeft niet altijd de beste uitkomst. Ik zou daarom willen eindigen met een parabel van Edward de Bono. Hij is een man, die door boeken en cursussen tracht de creativiteit te verhogen. Deze methode spreekt mij als milieuman zeer aan omdat we zonder veel macht een strijd moeten voeren als een David: met slimheid en creativiteit. En hier is dan de parabel.

Suleika

In streken waar vrouwen nog meer worden buitengesloten dan in de Rotary leefde eens een arme wat domme koopman die een beeldschone dochter had. Helaas, de man raakte diep in de put. Hij slaagde er niet in om zijn koopwaar voor een hogere prijs te verkopen dan de prijs die hij er zelf voor had betaald. Op de markt in een naburige stad ontmoette hij zijn grootste schuldeiser, een lelijke rijke zakenman die ongehuwd was. Wat lag er meer voor de hand dan een kwijtschelding van zijn schuld tegen inwisseling van zijn beeldschone dochter? Helaas, ook dit meisje was geraakt door de toverstaf van de emancipatie en weigerde in te gaan op de smeekbeden van haar vader. De rijke man, die steeds meer zin in de ruil begon te krijgen – het geheel speelde zich af op een marktplein dat bezaaid was met witte en zwarte kiezelstenen – verzon een list. Hij stelde voor in een leren zakje waarin hij zijn gouden dukaten bewaarde twee stenen, een zwarte en een witte, te stoppen. De dochter zou een steen mogen trekken. Was deze zwart dan viel ze hem toe, was hij wit dan verviel de torenhoge schuld van de vader. Voor deze kans bezweek Suleika en zij zag vol spanning hoe haar wellicht toekomstige wederhelft twee even grote stenen op de grond zocht. Ook zag zij dat de bedrieger twee zwarte stenen opraapte die hij snel in het leren zakje stopte. De vader, die het vooruitzicht had om van zijn schuld af te komen, had niets in de gaten. En Suleika had geen tijd om te wikken en wegen… Zij greep in de zak, haalde er een steen uit en liet die ogenschijnlijk per ongeluk op het met witte en zwarte stenen bezaaide marktplein vallen. De consternatie was groot. Toen vroeg zij de koopman om de andere steen uit zijn zak te halen. Immers aan de kleur van de steen die nog in de zak zat kon worden gezien welke kleur de steen die ze had laten vallen had…
En met deze blijk van vrouwelijke besluitvaardigheid eindig ik. Laten we hopen dat de grote beslissers in onze samenleving evenveel creativiteit als Suleika aan de dag zullen leggen in het vinden van oplossingen die het milieu geen geweld aandoen.

Vrijdag 14 december 1984

Wim Reij Archief 16: De EU maakt te weinig tempo

Dat het kabinet Lubbers-van Aardenne vaart maakt blijkt ook uit de vele speeches die directeur-generaal Milieuhygiëne Wim Reij in 1984 houdt. Het begint al op 3 januari 1984 wanneer het nieuwe Rijks Instituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (RIVM) wordt opgericht, waarin de drie instituten voor Volksgezondheid, Drinkwatervoorziening en Afvalstoffen opgaan. Vanuit milieuoptiek was hiertegen weinig bezwaar want nu kon de prioriteit die altijd aan gezondheidsproblemen wordt gegeven gecombineerd worden met de urgentie van milieuvraagstukken. Reij stelt dat het immers ‘onmogelijk is gezond te leven in een ziek milieu. Preventief milieubeleid is ook een vorm van preventief gezondheidsbeleid’. Ook de Tweede Kamer had op een samengaan aangedrongen. De samenvoeging was al in discussie voordat de splitsing van VenM aan de orde kwam, maar werd daarna gewoon doorgezet. Daarmee werd de oude band tussen beide terreinen tenminste op onderzoeksgebied behouden. De minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur werd en bleef tot op de dag van vandaag eerstverantwoordelijke voor het RIVM. Voor mijzelf had de samenvoeging ook gevolgen want na pas tweeëneenhalf jaar werkzaam te zijn geweest bij DGMH werd ik in de zomer van 1984 gevraagd directeur Milieu te worden bij het RIVM en de in gang gezette fusie van de drie instituten te helpen vervolmaken.
Andere gelegenheden voor speeches van Wim waren bijeenkomsten over bijvoorbeeld de bijdrage van luchtvervuiling aan de watervervuiling, over het belang van het milieubeleid voor de grond-, weg-, en waterbouw, over het fosfatenbeleid in wasmiddelen en afvalwater, over bodemreinigingstechnieken, over de rol van milieutechniek voor het Nederlandse bedrijfsleven, de risico’s van kernenergie, over geluidschermen, over hergebruik van bouwpuin in de woningbouw en over de opheffing van de Interdepartementale Commissie Milieuhygiëne (ICMH). Twee speeches uit dit jaar zullen worden weer gegeven. In dit stuk zal worden ingegaan op de slottoespraak die Wim voor de verhinderde minister Winsemius hield bij de viering van het tienjarig bestaan van de Centrale Raad voor de Milieuhygiëne (CRMH) op 11 oktober 1984 in Den Haag. De CRMH staat onder voorzitterschap van mevrouw dr. J. C. van Noordwijk-van Veen. Apart zal worden ingegaan op een veel vrijmoediger gesproken inleiding van Wim Reij voor zijn Rotary-club eind 1984.
De speech die Wim voor minister Pieter Winsemius heeft uitgesproken, ademt duidelijk de baanbrekende vernieuwingen die deze milieuminister wist te ontketenen.

Het milieubeleid na tien jaar in een nieuwe fase

‘Het type milieuvraagstuk dat ons bezig houdt is multi-sectoraal geworden. Ging het tien jaar geleden om problemen op het gebied van waterverontreiniging, geluidoverlast, aanleg van riolering en dergelijke, nu gaat het om problemen die in meer sectoren spelen zoals verzuring en vermesting. Toen was de milieubelasting vaak gelokaliseerd, nu is de verspreiding diffuus. Toen dachten we vaak nog dat verbetering in één sector een verbetering voor het milieu als geheel was, inmiddels zijn we erachter gekomen dat het soms een verplaatsing van het probleem naar een andere sector betekende en dat we dus steeds het geheel in de gaten moeten houden. Toen waren de effecten van de verontreiniging veelal gekoppeld aan de gezondheid van de mens, zoals al blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van het toenmalige Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, nu weten we dat de effecten van de verontreiniging veel verder gaan en een aantasting betekenen van ecologische condities. In dit verband noem ik slechts het broeikaseffect als gevolg van verhoogde CO2-emissie, mogelijke aantasting van de ozonlaag en de emissies van SO2 en NOx en het zal duidelijk zijn waarop ik doel.
Bij de belangrijkste milieuvraagstukken van toen waren ook de omkeerbaarheid en de schaal van de effecten en de economische schade was anders. De effecten waren relatief gemakkelijk omkeerbaar, zoals blijkt uit de vooruitgang die met de verschillende saneringsoperaties is bereikt. De schade van de effecten ging niet verder dan het lokale of regionale niveau. En de economische schade was relatief beperkt. De effecten van de huidige prioriteitsmilieuvraagstukken zijn in belangrijke mate zeer moeilijk omkeerbaar en hebben een nationale, maar meestal zelfs een internationale of mondiale schaal.’

Voor het eerst in de winning mood

In deze inleiding wordt al meteen duidelijk dat met minister Winsemius een nieuw periode in het milieubeleid is aangetreden. Het zijn totaal nieuwe begrippen die hij in het denken op het departement introduceert, die zowel de eigen ambtenaren meenemen in een ruimer denkkader, maar die ook in het kabinet en bij andere departementen en het bedrijfsleven aanslaan. Hij doorbreekt het sectorale milieu denken, en hij introduceert het idee dat er binnen het milieubeleid prioriteiten zijn en het inzicht dat milieuschade ook economische schade betekent. Daarmee laat hij het bedrijfsleven zien dat de milieuproblematiek niet een aan het bedrijfsleven vijandige factor vertegenwoordigt maar een beleid dat ook het eigen lange termijn belang dient. Die gedachte weet hij later uit te bouwen tot het maken van afspraken met de top van het Nederlandse bedrijfsleven over een gezamenlijk aanpak, een gezamenlijk uitdaging in termen die ondernemers aanspreekt. Daarmee weet hij zowel de milieuorganisaties als de bedrijven uit de loopgraven te krijgen. En zijn ambtenaren maken de metamorfose door van altijd vanuit de achterhoede vechtende underdogs naar leden van een winning team.

‘Het milieuprobleem als geheel is veel complexer geworden. Milieubeleid is dan ook niet een betrekkelijk kortstondige aangelegenheid of een korte termijn probleem. Een goed beheer van het milieu vereist een voortdurende aandacht en zorg tot in lengte van jaren, niet alleen van de verantwoordelijke overheidsorganen, maar evenzeer van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Deze lange termijn visie blijkt ook in de omschrijving van de belangrijkste doelstelling van het milieubeleid, zoals verwoord in het Plan Integratie Milieubeleid, waarbij milieu wordt gezien als voorwaarde voor de gezondheid van de mens en als zorg voor ecosystemen ten behoeve van de mens en als waarde op zichzelf.’

Prioritaire milieu onderwerpen

Vervolgens wordt de milieubeleidscyclus geïntroduceerd en worden de belangrijkste milieuonderwerpen hierin geplaatst. Daarmee ontstond er plotseling een samenhang in de veelheid aan vaak erg verschillende milieubeleidsterreinen. Ook leidde dat tot de al genoemde prioriteitstelling bij de beleidsontwikkeling en daarmee ook voor de werkzaamheden van de CRMH.
‘Bij een drietal prioritaire onderwerpen wil ik wat langer stilstaan. Dat zijn de verzuring, de vermesting en de diffuse verontreiniging van water, bodem en lucht door milieugevaarlijke stoffen. Daarmee raak ik aan het thema voor deze studiedag “Milieu kent grenzen”. Die titel wekt op het eerste gezicht wat verbazing. Immers, hameren we er al niet sinds jaar en dag op dat het milieubeleid ook internationaal van de grond moet komen juist omdat de verontreiniging van het milieu zich niets van grenzen aantrekt? Het is niet het milieu dat grenzen kent, maar het milieubeleid. Bij het vraagstuk van de verzuring is allereerst van belang welke lange termijn doelstellingen voor West-Europa nodig zouden zijn. Op basis van de huidige inzichten blijkt dat uiterlijk in het jaar 2000 de Nederlandse emissie van SO2 met 70% en van NOx met 30% gereduceerd zou moeten zijn. Voor ammoniak speelt het internationale aspect minder een rol. De emissie van deze stof is in Nederland ongeveer 4x groter dan in de buurlanden. Daar zijn dus specifiek nationale maatregelen op hun plaats. Bij de vermesting is de eutrofiëring van de zandgronden vrijwel geheel van binnenlandse oorsprong en die van het oppervlaktewater in belangrijke mate van buitenlandse herkomst via de Rijn en de Maas. Bij de diffuse verspreiding van milieugevaarlijke stoffen speelt de internationale dimensie ook in grote mate mee en is een internationaal stofgericht beleid onontkoombaar’.

Een veel hoger tempo voor Europese milieuregels nodig

‘Zoals hieruit blijkt, zal de noodzaak van een internationale aanpak alleen maar toenemen. Het is daarom van belang dat in de komende jaren vanuit Nederland een maximale bijdrage wordt geleverd aan een internationale aanpak. De Europese Gemeenschap biedt een belangrijk institutioneel kader om tot juridisch bindende afspraken te komen. Ook is dit voor de positie van het bedrijfsleven van belang om al te grote verschillen tussen belangrijke handelspartners te voorkomen. De Gemeenschap is de enige internationale organisatie met beleid voor het milieu als geheel. Dat beleid heeft gestalte gekregen sinds 1973 in een drietal milieu-actieprogramma’s en in tientallen richtlijnen. Ondanks het feit, dat er in de Gemeenschap veel bereikt is, zou het tempo wat ons betreft veel hoger mogen liggen. De richtlijnen, waarover we nu in de Gemeenschap praten, hebben te veel het karakter van coördinatie van de beleidsmaatregelen waarover iedereen het eens is. Zij hebben betrekking op de fasen 3 en 4 van de beleidscyclus. De voorstellen van de Commissie zouden zich meer moeten richten op de prioritaire vraagstukken, zoals de luchtvervuiling met SO2 en NOx, en de watervervuiling met fosfaten en zware metalen. Deze laatste problemen verkeren in Nederland en de Bondsrepubliek in fase 2 maar in landen als het Verenigd Koninkrijk en Ierland in fase 1 waar de noodzaak van beleid nog niet erkend wordt. Ook bij andere problemen duurt het erg lang voor tussen de landen van Noord- en Zuid-Europa unanimiteit wordt bereikt. In dit verband zou het een goede zaak zijn als leden van het Europese Parlement hetzij rechtstreeks, hetzij via de publieke opinie meer en sterker druk zouden uitoefenen op de nationale parlementen. Ik noem slechts het auto-emissie beleid als voorbeeld’.

Europa van twee snelheden

Dit is een interessante passage in het licht van de discussie van de laatste tien jaar waarbij in Nederland grote problemen met luchtvervuiling blijven bestaan omdat we de EU luchtkwaliteitseisen niet kunnen halen als gevolg van te soepele emissie-eisen van dezelfde EU voor voertuigen. Te vervuilende voertuigen die ons land inrijden kan Nederland niet tegenhouden terwijl dat voor ons dichtbevolkte land eigenlijk wel zou moeten. De auto producerende EU lidstaten weten een dergelijke maatregel echter effectief tegen te houden. In 1984 wierp deze problematiek al zijn schaduwen vooruit.

‘We kunnen in Nederland niet steeds wachten op het moment dat de verschillende visies overeen gaan stemmen. Het milieubeleid eist dat we andere wegen gaan zoeken. Binnen de Europese Gemeenschap kan dat door gebruik te maken van de afwijkingsbevoegdheid. Het bedrijfsleven zal dat ongetwijfeld vaak niet plezierig vinden en ik kan daar best begrip voor opbrengen, maar het bedrijfsleven mag van mij niet verwachten dat ik, wanneer er in Europa sprake is van een patstelling, een maatregel laat lopen die dringend noodzakelijk is en die, ook wanneer hij door Nederland alleen of met enkele andere landen wordt vastgesteld, een wezenlijke bijdrage levert aan de verbetering van de kwaliteit van het milieu in Nederland. Dat kan in de richting gaan van een Europa-van-de-twee-snelheden.
Ook zijn andere internationale kaders van belang voor het tegengaan van grensoverschrijdende vervuiling zoals die van de VN Economische Commissie voor Europa en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Zo volgt de Nederlandse regering een meersporenbeleid. Terecht merkt de milieubeweging op dat het voor de hand ligt dat Nederland in vele gevallen als voortrekker fungeert’.

De waardering voor adviesorganen en hun lot van het op den duur samengevoegd worden

‘In de afgelopen tien jaar is het werk van uw Raad geëvolueerd met de ontwikkeling van het milieubeleid. Ik neem aan dat uw tienjarige bestaan en het uitbrengen van het Indicatief Meerjaren Programma-Milieu, waarin het milieubeleid voor de komende jaren is geschetst, ook voor uw Raad aanleiding zullen zijn u op uw toekomstige taak te bezinnen. Bij mijn officiële kennismaking met uw Raad in januari 1983 heb ik gezegd: “Een goed functionerende adviesraad verhoogt de effectiviteit van de beleidsvoering; een slecht werkende raad hangt als een molensteen om de nek van de Minister!” Die opmerking onderschrijf ik ook nu nog. Als ik u daarom veel succes toewens gedurende de komende periode, is dat mede vanuit een welbegrepen eigenbelang’.
De speech van Winsemius haalt het nieuws getuige bijvoorbeeld een artikel in het Reformatorisch Dagblad van 11 oktober 1984 met de kop: Milieumaatregelen EG te langzaam, Nederland moet voortrekkersrol spelen.

Als een schaduw boven het tienjarig bestaan van de CRMH hing de wolk van een dreigende samenvoeging met de Raad voor de Ruimtelijke Ordening waarin de CRMH niets zag. Het duurt tot 1993 voor de CRMH opgaat in de nieuwe Raad voor het Milieubeheer, die slechts drie jaar bestaat. Daarna wordt alsnog besloten de drie advies raden van het ministerie van VROM voor milieu, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting per 1 januari 1997 op te laten gaan in één VROMraad.

Donderdag 11 oktober 1984

Wim Reij Archief 15: Achterdocht over de bedoelingen van deregulering

In het jaar 1983 begint het Directoraat Generaal Milieuhygiëne de schok te verwerken van de splitsing van het ministerie van VenM bij de komst van het CDA-VVD kabinet Lubbers-van Aardenne en het ingelijfd zijn bij het nieuw gevormde en onwennig klinkende ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne (VROM).

De informele en voortvarende leiding door de onbekende maar visionaire minister Pieter Winsemius (VVD), afkomstig van het chique adviesbureau McKinsey & Company, maakt al snel veel goed.
In zijn nieuwjaarspeech vat directeur- generaal Wim Reij de gevoelens die de splitsing heeft opgeroepen nog een keer samen.

reij nj 1983 20141026_224549

Veldslagen en terreinwinst

‘Nieuw is, behalve het jaar, vooral ook het DGMH in de context van het ministerie van VROM. We staan samen voor de taak om de periode die nu is aangebroken tot een vruchtbare tijd te maken. Sommigen onder u hebben, toen ze hoorden dat aan het bestaan van het oude departement een einde was gekomen, het gevoel gehad dat daarmee de continuïteit van het beleid was verbroken. Zelfs werd gesproken over de afbraak en het einde van het milieubeleid als zelfstandig terrein van overheidszorg. Ik wil u niet verhelen dat ook ik allerminst gelukkig was met de gebeurtenissen van eind oktober vorig jaar. Toch ben ik niet al te pessimistisch gestemd. Wij hebben in talloze schermutselingen, grotere en kleinere veldslagen, telkens terrein gewonnen. We hebben een stelsel van milieuwetten opgebouwd en we zijn aan de uitvoering bezig, ondanks alle tegenstand. Ik vertrouw erop dat het DGMH, nu de eerste zware golven van de splitsingsoperatie zijn overwonnen, een goede koers uit kan zetten. Wellicht zal dat zelfs beter kunnen nu de bemanning is uitgebreid.’

In dit jaar neemt Wim afscheid van zijn strijdbare plaatsvervanger Jos Staatsen, die directeur-generaal bij Binnenlandse Zaken wordt en later onder meer burgemeester van Groningen, en die wordt opgevolgd door Frans Evers. Hij houdt vele speeches bij symposia, colloquia en inbedrijfstellingen. Het nog weinig besproken terrein van de geluidshinder zal er uit worden gelicht aan de hand van een speech die Wim voor de verhinderde minister Winsemius houdt bij een studiedag over zonering wegverkeerslawaai van de Nederlandse Stichting Geluidhinder op 22 november 1983 te Utrecht.

De opbouw van een landelijk uitvoeringsapparaat voor het geluidbeleid

‘De Nederlandse Stichting Geluidhinder heeft aan de wieg gestaan van de Wet geluidhinder. Op 18 mei 1972 hield uw stichting al een studiedag over dit onderwerp. Op dat moment was het baanbrekende advies van de Gezondheidsraad over geluidhinder nog maar net uitgebracht en moest de voorbereiding van de aanbevolen integrale wettelijk regeling ter bestrijding van de diverse lawaaisoorten nog beginnen. De provincies en gemeenten zijn al voordat de Wet geluidhinder in het parlement werd aangenomen intensief bij de voorbereiding van de uitvoering betrokken. Dat was nodig om hen op de hoogte te brengen van de vele uitvoeringsbesluiten die in de periode 1980-1983 tot stand zouden komen. Er zijn meer dan 100 onderzoeksrapporten gepubliceerd en daarnaast is met circulaires, brochures en draaiboeken aandacht gevraagd voor het tijdig inspelen op de nieuwe wet, waarbij zonering voor weg- en industrielawaai veel aandacht kreeg. De grote lijnen van de inwerkingtreding werden aangegeven in het Indicatieve Meerjarenprogramma (IMP) Geluid 1980-1984 van september 1979.’
‘Om de wet uit te voeren moesten financiële middelen en deskundige mankracht beschikbaar zijn. Eind 1979 is gestart met de vergoeding voor gemeenten en provincies in de vorm van uitkeringen voor hun apparaatsopbouw die in 1982 26 miljoen gulden bedroegen, waarmee 100 mensjaren bij provincies en 150 mensjaren bij gemeenten zijn gefinancierd. Deze uitgaven zullen niet verder stijgen, maar dat geldt wel voor de uitgaven voor de saneringsmaatregelen voor industrielawaai, rail- en wegverkeerslawaai, en vliegtuiglawaai bij vliegvelden. In de periode tot 1986 zullen de totale uitgaven hiervoor oplopen naar 100 miljoen gulden. In het IMP Geluid 1984-1988, dat dit najaar uitkwam, is een gedetailleerd overzicht van de voorziene vergoedingen weergegeven. Door budgetregelingen voor provincies en grote gemeenten voor industrieterreinen en wegverkeerslawaai wordt zo flexibel mogelijk ingespeeld op de provinciale een gemeentelijke saneringsprojecten.’
‘In nauw overleg met het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is in 1981 besloten een Coördinatiecommissie Opleiding Wet geluidhinder in te stellen die een leerplan en een cursus geluidhinderbestrijding voor onderwijsinstellingen heeft ontwikkeld. Honderden, veelal ambtenaren, hebben inmiddels hun diploma ontvangen.’

Angst dat het net in uitvoering komende geluidbeleid door deregulering wordt ontkracht

‘In het kader van het (door het nieuwe kabinet ingestelde) actieprogramma Deregulering Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is besloten tot evaluatie van de Wet geluidhinder. Het is belangrijk om nog eens te herhalen dat deregulering van Milieuwetgeving niet wil zeggen dat essentiële regels en normen zullen worden afgeschaft. Het gaat om het stroomlijnen en beter hanteerbaar maken van de bestaande milieuwetgeving. De regelgeving moet voor de toepassing in de praktijk van alledag duidelijker worden en sneller tot besluitvorming leiden.’
Ik was in 1982, vlak voor de kabinetswisseling, zelf bij DGHM aangetreden als directeur Lucht. Ook ik keek wantrouwig naar de nieuwlichterij van minister Winsemius en zijn dereguleringsambities. Ik herinner me hoe we met enige tegenzin eraan meewerkten om de deregulering vorm te geven. Achteraf moet ook ik erkennen dat zonder het periodiek versimpelen van de regels er een voor de praktijk onwerkbaar spinnenweb aan voorschriften ontstaat. Later zou Pieter Winsemius in zijn beroemde beleidslevenscyclus, beschreven in zijn boek ´Gast in eigen huis´ en afgeleid uit de bekende levenscyclus van bedrijfsproducten, de fase van deregulering een formele en begrijpelijke plek geven. Na de initiële fase van het op de agenda zetten van een probleem door actiegroepen, gevolgd door toenemend publiek debat dat leidt tot nieuwe regelgeving, komt de uitvoering van die regels aan de orde en tenslotte de roep om deregulering in een situatie waar de maatschappij aan de nieuwe regels gewend is geraakt en het zelfde op eenvoudiger manier kan worden bereikt. Maar in 1983 moest iedereen die nog in de houding zat van het bevechten van het milieubeleid op alle krachten die uit zijn op meer economische groei, erg aan het misschien wel gerechtvaardigd zijn van het idee van deregulering wennen. Wim doet zijn best de logica van het nieuwe beleid te verdedigen.
´In het actieprogramma Deregulering is de milieuwetgeving getoetst op effecten, die de regelgeving teweeg brengt voor het bedrijfsleven, zonder dat dit betekent, dat beperking van nadelige gevolgen wordt gezocht in het verlagen van het niveau van de bescherming van de milieukwaliteit. Tegen een met zo duidelijke waarborgen omklede actie kan niemand redelijkerwijs bezwaar maken. Nogmaals zij echter benadrukt dat geluidhinderbestrijding meer is dan randvoorwaardenbeleid alleen. Het is immers voor de integratie van het milieubeleid van belang, dat milieuhygiënische normen ook daadwerkelijk doorwerken in andere besluitvormingsprocessen, een ontwikkeling die wordt aangeduid met de term integratie. Tegen deze achtergrond past ook een gereserveerde opstelling als het gaat om de aandacht voor flexibiliteit van de normstelling. De geldende normstelling is niet de neerslag van een uit akoestisch oogpunt optimale situatie, maar het resultaat van een afweging van milieuhygiënische en andere maatschappelijke factoren. Daarbij is de afweging van het bedrijfsbelang al gemaakt. Inmiddels is een evaluatiecommissie geïnstalleerd die ook naar het normstelsel van de wet zal kijken en de uitwerking ervan op de flexibiliteit van het bestemmingsplan en de stiltegebieden zal nagaan´.

Het gaat om de maatschappelijke wil

‘In 1972 stelde ik op uw toenmalige studiedag vast dat ´´zelfs voor de argeloze toehoorder het duidelijk is dat situaties, waarbij men wandelend met zijn metgezel door Londense straten geen gesprek kan voeren, of waarbij men wandelend in het natuurreservaat bij Wassenaar door het zoeven van de auto´s over de autosnelweg de vogels niet meer hoort, of waarbij men op een zomeravond in een rustig dorp de landelijkheid hoort verdwijnen door lawaai van bromfietsen, om verbetering schreeuwen“. Ik denk dat dit onverminderd geldt en dat daarom alertheid geboden is. Uitgangspunt bij de dereguleringsrapportage moet zijn dat er ruimte is voor een zelfstandig beleid ter verbetering van ons leef-/ en woonmilieu. Het wettelijk instrumentarium, de kennis, de mankracht en de financiële middelen zijn nu ruim 10 jaar na de inwerkingtreding van de wet beschikbaar. De maatschappelijke wil om dit instrumentarium te gebruiken is hierbij evenwel onontbeerlijk´.
In de latere jaren is het geluidhinderbeleid doorgezet en zijn nog veel grotere bedragen vrijgemaakt om de hinder bij bijvoorbeeld de aanleg van wegen en bij de bouw van woonwijken te beperken. Tegelijk zijn ook de spanningen die het toepassen van ingewikkelde regels voor geluid, veiligheidsrisico´s en luchtvervuiling bij bouwactiviteiten en uitbreidingen oproept, tot op de dag van vandaag gebleven. Juist bij deze thema´s komt het oude dilemma milieu beschermen of economische groei bevorderen gemakkelijk om de hoek kijken als er geen vindingrijke technische oplossingen worden ontwikkeld.

Utrecht, dinsdag 22 november 1983

Wim Reij Archief 14: Splitsing VenM, milieu een kopje kleiner maken…

Wanneer het nieuwe regeerakkoord van het kabinet Lubbers-van Aardenne bekend wordt en daarmee het besluit om het ministerie van VenM te splitsen, is de ongerustheid bij de ambtenaren van het Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiene (DGMH) groot. Wat moet er van het milieubeleid terecht komen als het geen beleid gericht op de hygiene van de leefomgeving meer mag zijn? Achter de schermen zijn sommige ambtenaren betrokken bij de voorbereiding van de splitsing, tot ergernis van hun DGMH collega’s.

Regeerakkoord Lubbers-Nijpels voor DGMH een koude douche

De ambtelijke top van DGMH verzet zich in eerste instantie als hen het besluit van de splitsing zoals opgenomen in het eindverslag van 30 oktober 1982 van informateur W. Scholten ter ore komt. De betreffende passage luidt:

Fractievoorzitters (dit zijn Ruud Lubbers voor het CDA en Ed Nijpels voor de VVD) zijn van oordeel dat er belangrijke argumenten zijn om met betrekking tot het milieubeleid een aantal breukvlakken tussen de betrokken ministeries te verminderen. Tussen de milieuproblematiek en het beleidsterrein van ruimtelijke ordening bestaan sterke verbindingen. Een samenhangend beleid zal worden bevorderd door beide terreinen onder de leiding van één minister, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne, te brengen. Ook de coördinatie van het milieubeleid met andere departementen en de voorbereiding van de besluitvorming van de ministerraad zal ten zeerste gediend zijn met een herindeling op dit terrein, zodat bij voorbeeld een einde komt aan de situatie dat de onderraad voor Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiëne twee coördinerende ministers kent.

Het verzet verwoord in een oproep aan de kabinetsformateur

In de kantine van hun gebouw te Leidschendam verzamelen de ambtenaren zich op 1 november 1982 om de speech van hun directeur-generaal Wim Reij aan te horen. Er heerst een opstandige enigszins verhitte stemming. Het is zelfs zover gekomen dat het hele directieteam, genaamd Beleids Overleg van het Directoraat-Generaal voor de Milieuhygiene(BOD), een oproep heeft opgesteld die is ondertekend door alle directeuren en de (plaatsvervangend) directeur-generaal, waarin zij oproepen om het DGMH niet op te knippen bij de splitsing en zo de indruk weg te nemen dat het nieuwe kabinet het milieubeleid op een laag pitje zou willen zetten en dat het noodzakelijke proces tot integratie van het milieubeleid niet tot een desintegratieproces mag leiden. De oproep eindigt met het verzoek aan Wim Reij om deze mening met kracht aan de formateur en de beoogde bewindspersonen over te brengen.

Motie DGMH 1 nov 1982

In totaal zijn er 15 handtekeningen onder de oproep gezet, waaronder die van Jan Baas, Marius Enthoven, Frans Evers, Harrie Dewaide, Ab Goudsmit, Ruud van Noort, Jos Staatsen, Jan Suurland, Jan Tesink, Pieter Verkerk en die van mijzelf.

Wim spreekt de toegestroomde ambtenaren aan het einde van dezelfde middag toe.

Het hart van de bloem in de doorzichtige kubus

´Bij het begin van het tweede decennium van ons Directoraat-Generaal, nu juist één jaar geleden, kreeg ik een afbeelding van het symbool van de milieubescherming. Het was een bloem in een doorzichtige kubus. De beslissing om de hechte band tussen Volksgezondheid en Milieuhygiene te verbreken heeft het hart uit de bloem gerukt. De groei van de hygiene van water en drinkwater, bodem en lucht van 1 januari 1962 tot het huidige beleid voor het beschermen van de gezondheid van mens en milieu op deze en vele andere terreinen zoals straling, geluid, afvalstoffen en drinkwatervoorziening, zal de politieke scheiding moeten overleven. U zult begrijpen dat ik deze scheiding van onze moeder betreur, ja zelfs dat wij in gezamenlijk overleg hebben geprobeerd om hem te verijdelen. Het heeft evenwel niet mogen baten.
We staan thans aan de vooravond van een huwelijk met de ruimtelijke ordening. Het bedreigde milieu in Nederland en in de wereld zal ook in de nieuwe context een bescherming nodig hebben, zoals deze door de doorzichtige kubus om de bloem wordt verbeeld. Die bescherming kan slechts geboden worden door een doorzichtig en samenhangend beleid. Immers, als ik het regeerakkoord lees, mag het niet de bedoeling zijn om het milieubeleid een kopje kleiner te maken´.

Na snoeien schoner bloeien

‘Ik doe een beroep op u allen om deze samenhang niet te verbreken. Laten we trachten een brug te slaan naar dat andere departement waarbij volksgezondheid is ondergebracht om vruchteloze competentiegeschillen te voorkomen. Ik weet dat ik dit ook kan zeggen namens mijn collega van Volksgezondheid (Joop van Londen) die hier in ons midden is.
Ik kan u verzekeren dat wij ons zullen beijveren om de personele en organisatorische problemen, waarvoor we zullen worden geplaatst, zo goed mogelijk tot oplossing te brengen in het belang van het milieu en van u allen. Bijzondere aandacht verdient daarbij de voorgenomen samenwerking tussen RIV, RID en IVA. Deze is niet van de baan, maar de problematiek is er niet eenvoudiger op geworden. Ook deze zaak zal in de komende maanden moeten worden geregeld.

Dames en heren, voor velen van u is dit de eerste splitsing die zij meemaken. Voor mij niet. Ik heb in 1971 de splitsing van Sociale Zaken en Volksgezondheid in een departement van Sociale Zaken en een ander van Volksgezondheid en Milieuhygiene meegemaakt.
Ik weet dat splitsen moeilijk is en pijn doet. Maar ik weet ook dat sommige planten na snoeien schoner weten te bloeien.
Ik roep u op om in deze tuin aan het werk te gaan!´

De gemoederen zijn toch zo hoog opgelopen dat het protest tot op het NOS journaal doorklinkt. Zoals later zal blijken betekende de splitsing geenszins het einde van het belang van het milieubeleid omdat alle milieuministers wanneer zij de taak eenmaal beginnen door het milieuvirus bevangen worden en onderdeel gaan uitmaken van de transitie die zij mee vorm moeten geven. De inventiviteit en doortastendheid van Pieter Winsemius doet de verontwaardiging die aanvankelijk bij DGMH post heeft gevat al snel in zijn tegendeel omslaan.